“十四五”时期，是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，也是全面开启社会主义现代化强国建设新征程的重要机遇期。“十四五”时期所面临的复杂形势前所未有，形势之变、规则之变、条件之变“三变叠加”，规划之难和规划之新并存。站在新的历史方位上，各地迫切需要运用新思路、新手段和新方法对中长期发展的全局性、关键性、深层次问题开展深入研究，切实提升“十四五”规划编制的科学性、精准性和前瞻性。
一、利用大数据辅助发展规划编制是大势所趋
（一）中央明确要求运用大数据创新规划编制手段
党中央、国务院高度重视利用大数据提升国家治理现代化水平，总书记曾多次强调要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。而以规划引领经济社会发展,是党治国理政的重要方式，也是中国特色社会主义发展模式的重要体现。因此，必须运用大数据创新和完善发展规划编制方式方法，更好地发挥发展规划的战略导向作用。2018年中共中央办公厅印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，明确提出“综合运用大数据、云计算等现代信息技术，创新规划编制手段”，为各地探索大数据在“十四五”规划中的应用提供了政策依据。
（二）大数据有助于弥补传统规划编制的方法短板
发展规划编制的传统手法过于简单，一是过多依靠管理经验和事物规律开展规划编制，缺乏系统性、规范化的循数决策；二是支撑规划的各种基础资料和统计数据时效性、灵活性较差，往往难以支撑科学、理性的规划分析研究；三是公众参与渠道不畅通、机制不完善，限制了公众对发展规划诉求的表达。而大数据具有的多源、实时、人本等特征与发展规划决策的本质属性具有紧密的耦合性，使得其对发展规划的影响更为显著。采用大数据思维、方法和技术手段，可以精确、定量、精细化分析和研究要素支撑条件、资源环境约束和重大风险防范等,有助于更加深入论证重大工程、重大项目、重大政策实施的必要性、可行性和效果影响。
（三）大数据方法已在空间规划领域大量推广运用
在当前数据爆发式增长的背景下，各地城市规划部门和研究机构通过充分整合汇聚多维度的城市大数据资源，建设基于大数据的空间规划数据库系统，构建多源数据计算模型，重点解决空间多维大数据关联分析等问题，对城市规划的编制和评估起到了基础的支撑作用，也为大数据在发展规划领域的应用积累了宝贵经验。如重庆运用遥感数据和gis对城市地理空间信息强大的管理和分析功能，准确计算人口密度和建筑容量，并进行有关城市总体规划的各项技术经济指标，完成城市规划、道路拓宽改建过程中拆迁指标计算，从而有效确定各种用地性质，辅助城市用地选择和建设项目合理选址。
二、从三方面加强大数据在规划编制中的应用
（一）摸清现状
一是聚焦高质量发展。综合运用工商登记、企业税收、卫星遥感、移动位置服务、招投标、交通物流、线上线下消费（o2o）等多方面数据源，基于地理信息系统构建产业空间转移、人口流动、新经济运行、新型城镇化、投资结构优化、消费升级等方面经济监测预测指标体系，形成经济运行监测分析“一张图”，为分析各地经济新旧发展动能接续转换、产业结构升级和空间布局优化提供数据支撑，以此推动打造高质量现代产业体系。
二是聚焦高层次开放。围绕国内外环境变化，特别是中美贸易战背景下国际经贸环境变化可能带来的影响，综合运用人口流、交通流、信息流、资金流和技术流等方面数据资源，分析各地关键要素流动情况，分析地方深度融入重大国家区域发展战略、促进国际产能和装备制造合作、加快自贸试验区建设进展及发展机遇,进一步推动形成开放型经济发展的新格局，努力打造高层次对外开放体系。
三是聚焦高能级创新。总书记指出，要充分认识创新是第一动力，提高高质量科技供给，着力支撑现代化经济体系建设。利用专利、知识产权、著作权等互联网数据，识别各地科技创新的主要领域、关键技术、核心企业等，引导“十四五”规划的科技投入方向、重点企业培育目标、人才培养引进措施、科技成果转化模式等，提升“十四五”的科技进步贡献率，以此推动建设高能级创新驱动体系。
四是聚焦高水平生态。按照“绿水青山就是金山银山”理念，利用环境污染、环境治理、生态承载等方面数据资源，判断经济社会发展变化下生态环境保护的新定位、新需求、新使命，分析重大机遇、挑战与风险，分析需要弥补的弱项和短板，研究提出建设美丽中国的战略目标、战略导向、重点任务领域和创新政策建议，以此推动高水平生态环境体系形成。
（二）了解民意
一是分析民众获得感。基于机器学习及语义分析等技术方法，就专家学者、企业家、普通网民等不同群体对地方经济社会改善的感知情况，对创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展等方向发展成果的感受情况，对供给侧结构性改革、“一带一路”建设、区域协同发展战略、创新驱动战略、脱贫攻坚任务等重大改革、战略任务推进落实的认知情况进行获得感分析。
二是监测民众烦心事。从海量互联网文本数据中自动提取、深入挖掘各地在发展理念转变、发展质量提升、体制机制创新等方面可能面临的不充分、不平衡问题，实事求是反映经济社会发展中存在的主要矛盾，找出阻碍民众获得感、幸福感、安全感增强的突出问题和关键症结，准确把握整体经济社会发展态势，为更好推动经济社会发展提供依据。
三是研判民众诉求。结合国内外发展环境新变化，基于文本聚类、观点识别算法及机器学习等方法，对公众的需求进行全面准确感知，提取各类市场主体对“十四五”期间进一步推动经济社会发展的建议和诉求，为规划编制过程确定中长期经济社会发展目标、主要任务和重点措施提供参考。
（三）推演预测
一是预测科技革命和产业变革方向。基于全球主要国家发明专利、科技文献、科研专项、创业投资、产业并购、国际贸易等方面数据，分析全国重点领域科技和产业变革核心趋势；结合专家问卷、访谈、调研等传统数据收集手段，对信息技术、新能源、未来交通、生命科学、量子技术等重点领域科技革命和产业变革重点方向进行技术预见研究。
二是预判重大战略和政策执行效果。将工商数据、统计数据、税收数据、财政数据等相互结合，从财政支持资金的效果出发，对已有政策进行评估，并且结合最新形势，分析扩大政策覆盖面、提升政策支持力度等措施对区域财政负担的影响情况。如对有序疏解、低端产业退出等政策进行预评估，测算短期内对税收的影响。对计划制定的新的产业政策进行预评估，分析其可能覆盖的企业对象，分析其可能产生的带动性等。
三、健全运用大数据支撑发展规划编制的机制
（一）加强数据共享
一是进一步推动政务数据整合共享，以地方法规的方式，明确政务数据实现部门共享、社会开放的责任和原则，让数据真正“解放”、释放价值。二是与知名互联网公司、金融机构、电信运营商、领域龙头企业签订数据共享合作协议，推进对电子商务、搜索引擎、消费记录、位置信息、空间地理、交通物流、创新创业、城市运行、价格信息、民生服务、网络就业、旅游服务等社会化数据源的统一获取。
（二）加强平台支撑
建设覆盖各级核心业务数据、共享交换数据、社会第三方采集数据和互联网数据的“十四五”规划工作综合研究大数据系统，构建“十四五”规划编制研究大数据指标库、方法库、模型库、知识库，做好规划大数据分析可视化、指数化与产品化工作，开展各类大数据分析指标与传统统计指标或其他数据源的回归比对和关联分析。
（三）加强智力汇聚
一是在“十四五”发展规划专家委员会之下，设立大数据专题组，邀请国内外大数据分析应用领域顶尖高校院所、大数据部门领导和知名企业专家参加，并形成与规划编制各方向的联合研讨和深度参与机制。二是发起成立规划编制与实施评估大数据应用工程实验室，与“十四五”规划工作综合研究大数据系统有机衔接，吸纳相关高校、院所、企业共同参与规划编制大数据算法模型开发和平台搭建。设立实验室理事会制度，形成规划大数据人才、技术、资金等方面资源保障机制。
作者简介：
曹攀，重庆西部大数据前沿应用研究院副院长，北京一点萤科技有限责任公司总经理，主要从事政务大数据决策支持分析。
本文发表于由国家信息中心数字中国研究院编辑出版的《数字中国建设通讯》2019年第4期
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