--以新疆自治区“十四五”规划编制工作为例
转载：清华大学中国发展规划研究院 作者：夏龙江、张晓毅
规划是指个人或者组织制定的比较全面长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考，设计未来整体行动的方案。发展规划，俗称五年规划，即国民经济和社会发展五年规划纲要,是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排。五年规划是我国经济社会发展中的独创和亮点，随着全球经济一体化进程不断推进，五年规划更是发挥出中国特色独有的优势和作用。规划按内容性质划分，可以分为发展规划、专项规划、区域规划、空间规划和年度计划；按管辖范围分，分国家层面和地方层面的规划。各级发展和改革委员会是国民经济综合规划主要编制单位，各级人力资源和社会保障部门是人力资源和社会保障事业专项发展规划的具体编制单位。本人到新疆维吾尔自治区人力资源和社会保障厅工作以来，因工作原因，曾参与过人力资源和社会保障事业发展规划的编制工作，目前正在参与自治区人力资源和社会保障事业“十四五”发展规划中人才发展规划的编制工作。现结合自身工作实际，就新疆相关发展规划及编制工作思考如下：
一、新疆规划编制工作现状
规划编制工作作为一项复杂的系统工程，面广量大，任务繁重，特别是关乎地方发展的发展规划、专项规划等，是一个地区未来几年经济社会发展的顶层设计和行动纲领，发挥着宏观性、战略性、前瞻性的引导作用，意义十分重大。在自治区发展改革委员会的组织下，自治区政府各职能部门在“十四五”规划编制过程中主要做了以下几方面的工作：
一是深入调查研究，广泛征求意见，科学编制规划。在“十四五”规划编制过程中，我们坚持以科学调查研究为基础，通过对“十三五”规划完成和执行情况，成败得失、经验教训进行调查总结，研究我区的现状和发展需求，找到解决人民群众最急、最需、最盼问题的着力点和突破口，避免规划脱离实际。同时我们广泛听取意见，认真听取各地区、各行业、各板块对规划中涉及老百姓最多的是什么问题，充分和他们对接沟通，集中各方智慧科学编制规划。
二是坚持解放思想，不断与时俱进，进一步理清思路、科学定位，做好“十四五”规划。在“十四五”规划编制过程中，我们坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实新发展理念，不断解放思想，接受新理念、接受新思路、认清新形势，积极学习借鉴先进地区、周边地区、兄弟地区的好思路、好做法、好理念，对好的做法继续坚持保留，对新时代需要的新东西积极纳入，做好新老结合，科学定位工作、科学定位新疆未来发展。
三是认真研判现状与趋势，科学提出目标任务、措施和项目。在“十四五”规划编制过程中，我们坚持实事求是，认真测算研究现状、、趋势，科学提出目标任务和措施，坚持有具体的工作任务、工作措施、具体落地的项目、具体的要素保障做支撑，确保“十四五”规划的前瞻性、指导性、操作性。
二、目前规划编制工作存在的问题
尽管我们在规划编制的前期做了大量研究、论证等工作，但在我区规划编制具体实践中，还是存在一些突出问题和矛盾，亟待尽快研究解决。
一是对规划编制不够重视，思想观念有待转变。自治区对规划的重视和执行情况较好，但有的地州对规划定位的理解存在偏差，过多追求眼前利益，制定指标脱离实际，大而空以致根本无法实现，“领导指挥规划”、“项目引导规划”的现象较普遍，产业结构升级、地区协调发展、保护资源环境等战略性任务让位于经济增长。有的自治区部门和地州重编制、轻实施，对规划实施没有建立责任分工、年度监督、中期评估、总结评估、调整修订等机制，导致规划确定的目标任务无法跟踪落实，不能真实反映规划执行情况，没有根据形势的发展变化对经济指标和目标任务、措施予以调整和完善，规划执行力、约束力不足。
二是规划编制前期工作不够，缺乏深入细致研究。有个别的地方政府编制规划存在盲目性，在规划编制前没有完全针对经济社会发展的主要矛盾开展专题调研，没有围绕解决制约相关领域突出问题开展深入研究分析，导致规划方向出现偏差，在一定程度上影响了规划编制工作质量。规划前期调研走马观花、流于形式，调研重点不够突出，更多偏向重大项目、重点企业和重点政策落实情况的调研，没有广泛听取社会各界的意见建议，对规划编制工作的指导性不强。调研成果深入分析和运用不够，当地发展思路与党中央和自治区党委发展战略联系不够紧密，无法形成独具特色的发展思路措施，导致规划千篇一律、缺乏特色。综合规划与专项规划相结合得不够紧密。
三是规划编制方法比较单一，规划衔接不够紧密。规划相关监测制度还没有真正建立，且现行统计制度不健全，成为影响规划合法性的难题。规划编制比较单一，专业人才力量薄弱，编制思路不宽、水平不高，基本采取座谈汇报、实地考察调研等方式，规划编制欠缺灵活性。有的自治区部门和地州规划编制程序不严谨，没有经过课题研究、前期调研、征求意见等程序，严重影响了规划的质量和权威。有的虽然开展了问卷和网络调查，但受公众掌握情况有限、参与意识不强等原因的影响，对规划的支撑力度不够。发展规划、专项规划、区域规划、空间规划和地方规划之间相互衔接不够顺畅，存在规划目标矛盾冲突的问题。
四是规划编制对第三方依赖性强，规划指导性操作性不强。一些自治区部门和地州规划编制工作由自行组织开展，受规划编制经费短缺、人才匮乏、立意不新、站位不高、前瞻性不强等因素影响，规划编制工作推进难度较大，编制的规划缺乏指导性和战略性。一些地州和自治区部门追求“高大上” “贪大求洋”，规划编制工作完全建立在委托第三方机构基础上，不仅依靠甚至完全依赖第三方机构，特别是将规划委托给对新疆情况不熟悉、专业领域优势不突出的第三方机构，导致编制的规划脱离实际、无法落地，既影响规划质量，又浪费规划经费。
五是规划立法亟待推进，规划执行缺乏约束力。目前制定和实施的城乡规划、土地利用规划等专项规划均有法可依，但经济社会中长期发展规划法律地位、效力尚不明确，规划法律地位和权威性较低，存在领导换届调整随意调整规划的问题。各级各类规划的功能定位、相互关系和界限模糊，规划编制程度不规范，规划审批的层级及事权交叉，规划之间缺乏良好的衔接协调机制，造成大量物力、财力、人力浪费，规划立法和规划体制改革需要加快实施。
三、对策建议
一是统一思想，提高认识。进一步提高各地各部门对规划编制重要性的认识，把规划编制工作纳入本地本部门重要任务，切实加强组织领导，把思想统一到贯彻落实自治区党委、政府重大战略部署上来，落实到规划制定的各项目标任务中去。培养各级领导干部正确的政绩观，健全完善党政领导班子领导干部综合考核评价体系，从根本上改变以经济增长衡量干部工作业绩的考核机制，确保规划目标制定和发展思路更加科学严谨。更加重视规划专业技术人才培养，强化对规划理论体系的学习研究，保证规划专项经费支出，为规划编制工作提供人才和经费保障。
二是加强调研，深入分析。紧紧围绕区域、产业、行业发展实际，树立超前思维、战略思维、系统思维，加强对各相关领域发展战略性研究，全面做好规划编制前期课题研究工作，为规划编制工作的开展奠定坚实的理论基础。坚持定性分析与定量分析相结合，加强对事关长远发展的重要战略目标任务的研究，深入分析推动相关领域发展的新情况、新问题，发挥好规划对经济社会发展的引领作用。
三是创新方法，规范程序。完善规划执行的监测体系，加强规划目标、重点任务、重大项目、重要政策的动态跟踪分析，为规划编制提供详细资料和数据。进一步改进统计工作方式方法，重点解决体现高质量发展相关领域数据统计问题，严格区分具体性领域和战略性领域、预期性指标和约束性指标、政府工作和市场调控，提高规划编制工作科学化水平。进一步规范规划编制程序，充分反映民意、凝聚民智，通过问卷和网络调查等多种方式对各领域进行评价，调动和激发群众参与规划编制的积极性。
四是理顺关系，提高质量。进一步强化政府部门的规划编制主体地位，加强专业人才培养，保证专项经费支出，提高规划编制的能力和水平。坚持规划自行编制与委托第三方机构相结合，对有条件的地区组织相应的科研机构，通过定向委托或公开招标等方式选择国内研究机构或其他具有资质的第三方参与规划编制。同时要加强与高校特别是清华大学等知名院校合作，利用高校强大丰富的师资力量，建立本地区、本领域、本行业规划专家咨询委员会，加强对各类规划的评审指导，确保规划编制的质量。
五是推动改革，促进立法。加快规划体制改革，加快推进发展规划法立法进程，进一步规范规划编制、执行、监测、评估等关键环节，明确不同层级部门的规划管理权限，实现规划编制工作法制化和制度化，使规划工作有法可依、有章可循，提高总体规划的权威性和约束力。坚持下位规划服从上位规划，下级规划服从上级规划，等位规划相互协调，进一步完善各级各类规划衔接协调机制，理顺发展规划与专项规划、区域规划、空间规划、地方规划之间的关系，加快形成以发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，自治区、地（州、市）、县（市、区）各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的自治区规划体系。
扫描二维码关注汉哲微信公众号，查看更多资讯
